Втечненият природен газ – правни аспекти и предизвикателства пред развитието на законодателната уредба (Част II)
Търговията с втечнен природен газ в Европейския съюз
През последните години втечненият природен газ се очертава като гориво което може да има основно значение за развитието на енергетиката в Европейския съюз. Като най-чистото изкопаемо гориво, втечненият природен газ има потенциалът да изиграе съществена роля за предвижданата от Европейския съюз декарбонизация. Посредством увеличаването на вноса и развитието на директната му употреба като гориво, ЕС би могъл да постигне значително намаляване на емисиите на парникови газове в борбата с глобалното затопляне, наред с останалите политики по декарбонизация.
Характерни особености на търговията с втечнен природен газ в Европейския съюз
След напускането на Европейския съюз от страна на Великобритания, Холандия остана единствената страна със значимо производство на природен газ. Исторически именно Холандия е и най-големият износител на природен газ в Съюза, най-вече чрез находището край Грьонинген. Това находище обаче ще бъде затворено до 2030г. Наред с предстоящото спиране на работата и на други находища, прогнозите са добивът на природен газ в Европейския съюз да намалее с близо една трета до 2025г. спрямо количествата през 2016г. Поради това към настоящия момент, Европейският съюз е един от най-големите вносители на втечнен природен газ в света. Това налага на територията на му да се изграждат преимуществено терминали за регазификация на природния газ, доставян от други части на света. Към момента в Европа терминали за втечняване на природния газ, позволяващи неговия износ има изградени единствено в Русия и Норвегия.
Инфраструктурата за втечнен природен газ на територията на Съюза е неравномерно развита. В Западна Европа има изградени множество терминали за приемане и регазификация на втечнения природен газ, които с добре развитата си инфраструктура служат като отправна точка за доставката на природен газ до други части на Европа. Пример в това отношение е намиращият се в Холандия терминал в гр. Ротердам, който има възможност да приема втечнен газ от всички видови танкери. Течният товар се разпределя с помощта на два кея, предназначени за преноса му от големите танкери към по-малки транспортни кораби или директно към сухопътни транспортни средства. След разпределението на холандска територия, по-голямата част от газа се изпраща към скандинавските и балтийски държави, където се продава като заместител на конвенционалните горива с цел намаляване на индустриалните разходи и постигане на по-ниски нива на парниковите газове.
В тази връзка следва да се отбележи, че транспортирането на втечнен природен газ с камиони е също набиращ популярност метод през последните години. Най-развитият пазар на втечнен природен газ в Европа се намира на Иберийския полуостров. Португалия и Испания разполагат с множество терминали за суровината, като транспортирането там се извършва предимно с камиони. Терминалът в Барселона разполага с 3 500 камиона, които пренасят около 140 000 m3 течно гориво на месец.
Същевременно обаче, съществува сериозен проблем с оползотворяването на капацитета на действащите терминали за втечнен природен газ. От общия капацитет за внос в Европа, който позволява инфраструктурата за втечнен природен газ, се оползотворява само около 40 % годишно. В Северна Европа процентите от капацитета, които не се ползват за значително по-ниски (18 %) спрямо доста по-ниско оползотворявания капацитет в Южна и Източна Европа, където като цяло инфраструктурата и търговията с втечнен природен газ не са толкова развити.
По тази причина част от стратегията на Европейския съюз за втечнения природен газ, представена през 2016 г. е приоритизирането на по-ефикасното използване на вече съществуващата инфраструктура, преди да се пристъпи към изграждане на нови терминали за регазификация. Въпреки това, до 2021 г. Европейският съюз бе поел ангажименти да участва във финансирането на 14 нови проекта за инфраструктура за втечнен природен газ на стойност 638 милиона евро, които допълнително да увеличат и без това неизползвания към момента капацитет.
Правни въпроси на търговията с втечнен природен газ в Европейския съюз
Европейският законодател до момента не е предприел действия, с които да се даде цялостна правна рамка на търговията с втечнен природен газ в рамките на Съюз. Уредбата е фрагментарна, отнася се само до отделни аспекти на търговията и се съдържа в два основни акта:
- Директива (ЕС) 2019/692 на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за изменение на Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ (Третата газова директива)
- Регламент (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1775/2005 (Регламент 715).
И двата акта не са фокусирани върху правилата за търговия с природен газ, а най – вече върху въпроси на газовата инфраструктура и достъпа на трети лица до терминалите за втечнен природен газ с оглед осигуряване на цялостната либерализация и ликвидност на пазара на природен газ.
С разпоредбите на Третата газова директива се въвеждат най-вече разпоредби имащи отношение към съоръженията за втечнен природен газ, които в чл. 2, т.11 на Директивата са дефинирани като „терминал, който се използва за втечняването на природен газ, или за внасянето, разтоварването и регазификацията на втечнения природен газ, и включва спомагателни услуги и временно съхранение, необходими за процеса на регазификация и последващата доставка към газопреносната система, но не включва частите от терминалите за втечнен природен газ, които се използват за съхранение“. В тази дефиниция правят впечатление два основни момента:
- от страна на европейския законодател не се прави разлика между терминалите за втечняването на природния газ и тези за неговата регазификация, а вместо това се въвежда единно понятие, което ги обхваща и двата вида;
- от приложното поле на дефиницията изрично а изключени частите от съоръженията, които се използват за съхранение на втечнения природен газ. Вместо това, тези части попадат в дефиницията за „съоръжение за съхранение“ по чл. 2, т. 9 на Директивата.
Съгласно чл. 12 на Директивата, държавите-членки определят или изискват от предприятията за природен газ, които притежават собствени съоръжения за втечнен природен газ, да определят един или повече системни оператори за втечнен природен газ (физическо или юридическо лице, което изпълнява функция по втечняване на природния газ, или внос, разтоварване, и регазификация на втечнения природен газ, и отговаря за експлоатацията на съоръжението за втечнен природен газ – чл. 2, т. 12 на Директивата) за период от време, който да се определи от държавите-членки, в съответствие с изискванията за ефикасност и икономически баланс. Това означава, че в зависимост от това колко терминала има страна-членка на територията си, те могат да имат един оператор за един терминал, общ оператор за няколко терминала или различни оператори за различните терминали.
След като бъде определен за такъв, системният оператор има задължение да:
- експлоатира, поддържа и развива в пазарни условия сигурни, надеждни и ефективни съоръжения за втечнен природен газ, с цел осигуряване на отворен пазар;
- се въздържа от дискриминация между ползватели на системата или групи ползватели на системата, особено в полза на свързаните с него предприятия;
- предоставя на операторите на други системи за втечнен природен газ, достатъчно информация, за да се гарантира, че транспортът и съхранението на природен газ стават по начин, съвместим със сигурната и ефективна експлоатация на взаимосвързаната система; и
- осигурява на ползвателите на системата информацията, която им е необходима за ефикасен достъп до системата.
Относно присъединяването на терминали за втечнен природен газ към газопреносната мрежа, чл. 23 на Директивата предвижда задължение на оператора на газопреносната система да определи и публикува прозрачни и ефикасни процедури и тарифи за недискриминационно свързване на съоръжения за регазификация на втечнен природен газ към газопреносната система. Тези процедури подлежат на одобрение от регулаторния орган. Също така, операторът на газопреносна система няма право да откаже свързването на ново съоръжение за регазификация на втечнен природен газ на основание, че са възможни бъдещи ограничения на наличния капацитет на мрежата или допълнителни разходи, свързани с необходимото увеличение на капацитета. Операторът на газопреносната система осигурява достатъчен входен и източен капацитет за новите връзки.
Държавите-членки следва да осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до съоръженията за втечнен природен газ, на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата. Държавите-членки гарантират, че тези тарифи или методиките, които определят изчисляването им, са одобрени преди влизането им в сила от регулаторен орган и че тези тарифи и методиките, когато се одобряват само методиките, са публикувани преди влизането им в сила.
Разпоредбите на Директивата не възпрепятстват сключването на дългосрочни договори, при условие че те са съобразени с правилата за конкуренция на Общността.
Що се отнася до достъпа на трети лица, механизмите за разпределение на капацитет и търговията с него, както и изискванията за прозрачност, Регламент 715 съдържа детайлна уредба на задълженията на операторите на съоръжения за втечнен природен газ.
Една от основните цели на Регламент 715 е да установи недискриминационни правила за условията за достъп до съоръжения за втечнен природен газ, като се вземат предвид специалните характеристики на националните и регионалните пазари.
Съгласно чл. 15, ал. 1 на Регламента, операторите на система за втечнен природен газ са задължени:
- да предлагат на недискриминационна основа услуги на всички ползватели на мрежата, които отговарят на търсенето на пазара, по-специално, когато даден оператор на система за втечнен природен газ предлага една и съща услуга на различни клиенти, той го прави при равностойни договорни условия;
- да предлагат услуги, които са съвместими с използването на взаимосвързани газопреносни системи и улеснява достъпа чрез сътрудничество с оператора на преносна система, и
- да правят публично достояние необходимата информация, по-специално данни за използването и наличието на услуги, в рамките на период, обоснован от разумните търговски нужди на ползвателите на съоръжения за втечнен природен газ, при условие че националният регулаторен орган осъществява контрол върху подобно оповестяване.
Що се отнася до тарифите, съгласно чл. 15, ал. 3 от Регламента договорите за съоръжения за втечнен природен газ не водят до неоправдано по-високи тарифи в случаите, когато са подписани извън годината на природния газ с начални дати, различни от стандартните, или са с по-кратка продължителност от стандартния годишен договор за съоръжения за втечнен природен газ.
На следващо място, в Регламента се предвижда, че когато е уместно, услугите за достъп на трети страни може да се извършват при условията на подходящи гаранции от страна на ползватели на мрежите по отношение на тяхната кредитоспособност. Такива гаранции не представляват неоправдана бариера за навлизане на пазара и следва да бъдат са недискриминационни, прозрачни и пропорционални. Също така, договорните ограничения за изисквания минимален размер на капацитета на съоръжението за втечнен природен газ се основават на технически ограничения и позволяват на ползватели на по-малки съоръжения за съхранение да получават достъп до услуги по съхранение.
Операторите на система за втечнен природен газ са задължени да предприемат разумни мерки, за да дадат възможност правата върху капацитета да се търгуват свободно и да се улесни търговията с капацитети по прозрачен и недискриминационен начин. Всеки оператор има задължението да разработи хармонизирани договори и процедури за пренос, за съоръжения за втечнен природен газ и за съхранение на първичния пазар, за да се улесни вторичната търговия с капацитет, както и да отчита прехвърлянето на първични права върху капацитет, когато получи уведомление от ползватели на мрежата.
На участниците на пазара се предлага максималният капацитет на съоръженията за съхранение и за втечнен природен газ, като се отчита целостта и експлоатацията на системата. За тази цел операторите на система за втечнен природен газ прилагат и публикуват недискриминационни и прозрачни механизми за разпределение на капацитет, които:
- подават подходящи икономически сигнали за ефикасното и максимално използване на капацитета и улесняват инвестирането в нова инфраструктура;
- са съвместими с пазарните механизми, включително спот пазари и борси, като същевременно са гъвкави и способни за приспособяване към променящите се условия на пазара; и
- са съвместими със свързаните системи за достъп до мрежата.
От това следва, че стига да се съобрази с тези изисквания операторът на система за втечнен природен газ разполага със значителна дискреция по отношение на механизмите за разпределение на капацитет, които може да прилага.
Що се отнася до договорите за съоръжения за втечнен природен газ, в чл. 17, ал. 3 от Регламента е предвидено, че те следва да включват мерки за предотвратяване на презапасяването с капацитет, като се вземат предвид следните принципи:
- операторът на система трябва своевременно да предлага неизползвания капацитет на съоръжението за втечнен природен газ;
- ползватели на съоръжения за втечнен природен газ и за съхранение, които желаят да препродадат договорния си капацитет на вторичния пазар, трябва да имат правото да го направят.
В чл. 19 на Регламента са предвидени редица изисквания за прозрачност, съгласно които операторите на системи за втечнен природен газ оповестяват публично подробна информация относно услугите, които предлагат, и приложимите условия.
Информацията, която се изисква следва да се предоставя по смислен, количествено ясен и лесен за използване начин и на недискриминационна основа. Конкретно информацията, която следва да се оповести публично, се отнася за договорения и наличния капацитет на съоръжението за втечнен природен газ в числово изражение, като това се прави редовно и периодично, по удобен за ползване и стандартизиран начин.
Следва да бъде публично оповестявано публично и количеството газ във всяко съоръжение за втечнен природен газ, входящите и изходящите потоци и наличния капацитет на съоръжението, като това изискване се прилага и по отношение на съоръжения, освободени от достъпа на трети страни. Тази информация се съобщава и на оператора на преносна система, който я оповестява публично, като я обобщава и актуализира поне веднъж на ден.
Съгласно чл. 19, ал. 5 на Регламента, операторите на съоръжения за втечнен природен газ или съответните регулаторни органи публично оповестяват достатъчно подробна информация относно образуването на тарифите, методиките и структурата на тарифите за инфраструктура при регулиран достъп на трети страни. Такова изискване не се прилага по отношение на терминалите, на които са предоставени дерогации.
Необходимата във връзка с изискването за прозрачност документация се съхранява на разположение на националните органи — включително националният регулаторен орган, националният орган по конкуренция и Комисията — в продължение на пет години.
Предоставяне на дерогации на съоръжения за втечнен природен газ
В чл. 36 на Третата газова директива са уредени правилата, при които на съоръженията за втечнен природен газ, представляващи голяма газова инфраструктура, за определен период от време могат да бъдат предоставени дерогации, чрез които да се освободят от определени задължения, възложени им от Директивата.
Сред задълженията, за които могат да бъдат предоставени дерогации попадат:
- Задължението по чл. 9 от Директивата за отделяне на оператора на съоръжение за втечнен природен газ от вертикални интегрирани предприятия;
- Задълженията във връзка с достъпа на трети страни по чл. 32 от Директивата;
- Задълженията във връзка с одобрението на тарифите и методиките от регулаторните органи;
Дерогация може да се предостави на голяма нова газова инфраструктура, както и при значително увеличаване на капацитета на съществуваща инфраструктура и за модификации на такава инфраструктура, които дават възможност за развитието на нови източници на газови доставки (чл. 36, ал. 2). По отношение на това коя газова инфраструктура може да се определи като „голяма“, Комисията разполага със значителна дискреция, тъй като в Директивата не са заложени нито количествени, нито ценови критерии. Имайки предвид факта, че всеки инфраструктурен проект в областта на търговията с природен газ е на значителна стойност и може да се квалифицира като „голям“, можем да направим извода, че ако са налице и останалите изисквания на Директивата, дерогация може да се предостави на всеки терминал за втечнен природен газ.
За предоставяне на дерогациите, газовата инфраструктура, трябва да отговаря на следните условия:
- инвестицията следва да поощрява конкуренцията в газовите доставки и да повишава сигурността на доставките;
- нивото на риска, свързан с инвестицията, трябва да е такова, че инвестицията не би била направена, ако не се предостави освобождаване;
- инфраструктурата следва да е собственост на физическо или юридическо лице, което е отделено, поне по отношение на правната му форма, от операторите, в чиито системи ще се изгражда тази инфраструктура;
- трябва да се събират такси от ползвателите на тази инфраструктура; и
- освобождаването не трябва да е във вреда на конкуренцията на съответните пазари, които е вероятно да бъдат засегнати от инвестицията, на ефективното функциониране на вътрешния пазар за природен газ, на ефективното функциониране на съответните регулирани системи или на сигурността на доставките на природен газ в Съюза.
Решението за освобождаване се приема от националния регулаторен орган, който следва преди да приеме решението да проведи консултации с националните регулаторни органи на държавите членки, чиито пазари е вероятно да бъдат засегнати от новата инфраструктура и със съответните органи на трети държави, когато инфраструктурата е свързана с мрежата на Съюза под юрисдикцията на държава членка и е с начало или завършва в една или повече трети държави.
Когато органите на трета държава, потърсени за консултация, не отговорят на искането за консултация в разумен срок или в определения срок, който не надхвърля три месеца, съответният национален регулаторен орган може да приеме необходимото решение.
Дадено освобождаване може да покрие целия или част от капацитета на новата инфраструктура или на съществуващата инфраструктура със значително увеличен капацитет.
При вземането на решение за освобождаване за всеки отделен случай се разглежда необходимостта от налагане на условия относно продължителността на освобождаването и недискриминационния достъп до инфраструктурата. При вземането на решение относно тези условия особено внимание се обръща на допълнителния капацитет, които ще се изгради или на изменението на съществуващия капацитет, на времевия хоризонт на проекта и на националните особености.
Регулаторният орган незабавно изпраща на Европейската комисия копие от всяка молба за освобождаване от момента на получаването ѝ. Компетентният орган незабавно нотифицира Комисията за решението и предоставя цялата свързана с него информация. Тази информация може да бъде представена на Комисията в обобщена форма, за да се даде възможност на Комисията да вземе добре обосновано решение.
В срок от два месеца, започващ от деня на получаване на нотификацията Комисията може да вземе решение, изискващо от регулаторния орган да измени или отмени решението за освобождаване. Двумесечният срок може да бъде удължен с допълнителен срок от два месеца, когато Комисията търси допълнителна информация. Този допълнителен срок започва да тече от деня след получаването на пълната информация. Първоначалният двумесечен срок може да бъде удължен и по взаимно съгласие на Комисията и регулаторния орган.
Регулаторният орган изпълнява решението на Комисията, като изменя или отменя решението за освобождаване в срок от едни месец, и информира съответно Комисията за това.
Одобрението на Комисията на решението за освобождаване губи силата си две години след приемането му, ако в рамките на този период все още не е започнало изграждането на инфраструктурата, и пет години от приемането му, ако инфраструктурата не е въведена в експлоатация, освен ако Комисията реши, че забавянето се дължи на значителни пречки, които са извън контрола на лицето, на което е предоставено освобождаване.
По отношение на съоръженията за втечнен природен газ, на които са предоставени дерогации по реда на Третата газова директива, разпоредбите на Регламент 715 също не се прилагат, с изключение на разпоредбата на чл. 19, ал. 4 от Регламента.